劉傳江

農民工市民化是我國加速城市化的重要內容，是解決農民工問題的最終出路

發展經濟學經典理論在關注發展中國家城鄉人口轉移現象時提出的命題是“農村人口城市化”和“農業剩余勞動力非農化”。這兩個命題考察的對象雖然分別是農村人口和農業勞動力，但在絕大多數市場經濟國家里，這兩個進程是基本同步進行，因而也是合二為一的。20世紀80年代以來，我國的市場經濟導向改革放松了計劃經濟時代嚴格的城鄉人口流動的規制政策，但在特殊的制度遺產和漸進性的改革模式下出現的城鄉人口轉移現象不是從農民（村民）到市民（工人）的職業轉換和地域轉移同步、合一、徹底的改變，而是呈現出與市場經濟國家迥然不同的“中國路徑”——農村人口的城市化過程被分割成兩個子過程：第一階段從農民（農村剩余勞動力）到城市農民工的過程已無障礙，第二階段從城市農民工到產業工人和市民的職業和身份變化過程，目前的進展依然步履維艱。這正是亟須關注和解決的現實問題。因為：我國計劃經濟時代建立起來的城鄉“壁壘”雖然已被打破，但已經從農民變成農民工的這一新興群體仍然不能暢通無阻地穿越城鄉之間有形和無形的“戶籍墻”，未能完成從農民到市民的轉變。而發展理論及國際經驗表明，實現絕大多數的農民工市民化是解決農民工問題的最終出路。

從理論層面看，主張不要抽象地探討“農民市民化”，而是要明確界定并深入研究“農民工市民化”，是基于我國城鄉人口轉移“先從農民到農民工”，然后“再從農民工到市民”的“中國路徑”，以及經典的教科書理論上的“一步轉移理論”不能有效地解釋城鄉人口轉移的“中國路徑”所面臨的理論困境。因此，需要我們用“農民非農化理論＋農民工市民化理論”的“兩步轉移理論”取代傳統的“農村人口城市化”或“農民市民化”的“一步轉移理論”。農民工市民化是指離農務工經商的農民工克服各種障礙最終逐漸轉變為市民的過程和現象。它包括四個層面的涵義：一是職業由次屬的、非正規勞動力市場上的農民工轉變成首屬的、正規的勞動力市場上的非農產業工人；二是社會身份由農民轉變成市民；三是農民工自身素質的進一步提高和市民化；四是農民工意識形態、生活方式和行為方式的城市化。這4個層面相互影響、相互制約，其中前兩個層面主要取決于宏觀體制改革和相關的制度創新，對農民工市民化進程具有決定性的影響。

從實踐層面看，“農民工市民化”命題的提出是基于進城農民工現實的生存狀況及其對城鄉統籌協調發展的不利影響。在整體上，農民工是年輕力壯而且有一技之長或敢闖敢干的鄉村“草根精英”，進入城市后因為制度、市場和個人等多方面的原因，絕大多數人無法“穿越”韌性更強的“隱性戶籍墻”而成為都市邊緣人。這種現象的發展在很大程度上將過去城鄉之間的空間對立“移位”和“濃縮”為城市空間范圍內的城鄉對立，并成為城鄉矛盾沖突的前沿高發區。與此同時，“農民工市民化”命題的提出更是提醒整個社會和有關政府部門需要更多地從關注與保障農民工生存權和發展權視角來考慮農村人口轉移問題，而不是主要站在“老市民”本位利益的立場上和城市自我發展需要導向的角度來規劃所謂“城市化”的發展。

農民工市民化的制度障礙突出表現在農村土地承包制度、城鄉分割的勞動力市場制度和城市封閉的社會保障制度

當前，農民工市民化面臨的障礙與環節主要有以下幾個方面：

認識障礙。由于歷史原因形成的對農民看法的不客觀性，以及計劃經濟時代城鄉二元戶籍制度安排所確定的農民與市民的身份區別，造成了市民（包括一部分城市決策者和執法者）對農民工觀念上根深蒂固的偏見和行為上狹隘偏激的歧視。

政策障礙。盡管近年來中央政府出臺的一系列政策在總體上是有利于農民工進城工作和生活的，但是由于我國實行的是分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業、社會保障等方面承擔不同的責任，地方政府在制定和出臺某種政策時，出于代表城市市民本位利益（如市民充分就業）的考慮，在對待市民化乃至農民進城問題上，排斥和抑制多于鼓勵和支持。在政策制度的安排上，不把農民工與市民同等對待，而是采取重堵輕疏、重管理輕服務、重義務輕權益、重城市就業輕農民工安排的政策。

制度障礙。農民工市民化的制度障礙突出表現在農村土地承包制度、城鄉分割的勞動力市場制度和城市封閉的社會保障制度三個方面。其一，農村實行承包期限較長的土地承包制度的著眼點是維護農村穩定，但缺乏流動性和經營權轉讓市場，致使農民缺乏退出土地和農業的市場機制，這是農村剩余勞動力難以實現徹底轉移的重要原因；其二，城鄉分割的勞動力市場制度使得進城農民工只能通過次屬的勞動力市場尋找那些工作穩定性差、收入低、勞動強度大、無福利、無保障、無晉升機會等市民看不上眼的邊緣性職業和崗位，他們因此難以進入城市正規體制之內，實現與城市主流社會的融合；其三，與二元戶籍制度對接的城市社會保障制度具有封閉性，沒有將事實上在城市務工經商的農民工納入城市社會保障體系之中，農民工由于城市工作大多具有不穩定性、臨時性和收入低的特點，只好依靠農村的土地保障，難以割斷與承包土地的“臍帶”關系。

素質障礙。農民工能否由“鄉下人”轉變成為真正的“城里人”，還取決于農民工自身的文化技術素質和自我發展能力。這不僅是進城農民能夠在城市找到工作、在城市立足的重要條件，同時更是農民工自我發展乃至融入市民社會、最終取得市民資格不可缺少的成功因子。目前城市農民工雖然大多數年富力強，但他們總體上的文化技術水平和能力素質不高，轉移能力弱，進城就業競爭力低。這是農民工市民化進程緩慢的基本內因。

農民工市民化進程的推進應當從農村退出、城市進入和城市融合三個環節進行。在農村退出環節，需要解決的核心問題是耕地流轉制度與機制的創新、農地征用制度與機制的創新；在城市進入環節，需要解決的主要問題包括：戶籍制度的轉型、城鄉一體化就業制度的變革、農民（工）人力資本的投資與積累、農民（工）社會資本的投資與積累，及農民工城市安居工程的構建；在城市融合環節，需要解決的核心問題是農民工生存保障的社會化和生存環境的市民化。現有的制度障礙是農民工市民化面臨的最主要的障礙，突破這一堅冰需要推進三大制度創新：構建農民退出農業、農村的新型機制，建立城鄉統一的勞動力市場，打造面向農民工的新型社會保障制度。

“第二代農民工”的市民化面臨嚴峻挑戰

目前，我國農民工市民化面臨的前沿挑戰是20世紀80年代以后出生的第二代農民工的市民化。隨著第一代農民工年齡的增大和逐步返回農村，第二代農民工陸續進入城市并成為農民工的主體。這部分人的成長的社會環境和家庭環境與其長輩發生了很大的變化，他們在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市認同感、生活方式、工作期望、與農村家庭的經濟聯系等方面與第一代農民工也迥然不同，他們的“城市夢”也比他們的父輩更執著，他們中間大多數人不愿意在結束了若干年的打工生涯后回鄉務農，而且更加值得關注的是他們中間絕大多數根本沒有務農的經歷和經驗。

第二代農民工及其市民化面臨的前沿而又現實的挑戰突出表現在：（1）他們的勞動供給和就業行為明顯不同于第一代農民工。在不同時代成長的農民工有著不同的閱歷和自身不同特點，導致他們追求目標、偏好等不同，因此，僅僅將農民工視為同質群體的傳統研究方法不能了解當今農民工勞動市場的供求狀況。從經濟學的角度說，第二代農民工因為他們的效用和目標函數與第一代農民工的差異導致了他們的勞動供給函數及其在勞動力市場的供求均衡點與廠商需求之間存在“缺口”而出現“民工荒”現象。（2）他們對社會保障的需要勝過第一代農民工。在心態和觀念上，第一代農民工更接近于農民，對城市認同感較低，即使在城市中無法生存時，還有回鄉務農的最后一條退路。第二代農民工更接近于市民，對城市的認同感較高，但與城市勞動力相比，由于缺乏必要的專業技能和進入正規就業市場的本領，心中過高的期望與所面對的非正規就業市場，形成巨大落差，在城市中無法實現真正立足，但也不愿甚至沒有能力退回到農村中務農，成為了城市和農村之間真正的“兩棲人”。第二代農民工不僅需要勞動權益的保護，而且需要社會失業救急網絡的保障。（3）他們的市民化問題如不能順利解決，將直接關系到城鄉的社會穩定。與第一代農民工相比，第二代農民工是更需要市民化也是更容易市民化的群體。他們更加渴望城市的文明，意識和行為已接近于城市人，但因為個人、制度和市場等多方面原因依然滯留在農民工隊伍中。隨著第二代農民工進入城市的規模越來越大，如果長期不能邁過市民化這道“門檻”，累積到一定時期和規模時很有可能引發為比較嚴重的社會問題。（作者系武漢大學經濟發展研究中心教授）